我区旅游管理体制存在的问题及对策研究 吴海龙和邵营石景山区地理位置优越，旅游资源丰富。区内主要景点——八大处、游乐园、国际雕塑公园均为北京知名景点，具有优越的区位优势和资源优势。文史文物资源丰富，如藏有明代壁画的法海寺、供奉释迦牟尼牙舍利的灵光寺等。都是国内外知名的景点。自国务院发布“五个一起”旅游发展口号以来，经过20多年的不断发展，石景山区的旅游业已逐步发展成为较为完整的产业体系。2006年北京总体规划将我区定位为城市功能拓展区、城市功能中心、综合服务中心、文化娱乐中心。近年来，区委、区政府也将旅游业确立为我区经济发展的重要产业。目前，我区旅游业年接待游客600万人次以上，实现经济收入12亿元以上。可以说，近年来我区旅游业发展迅速。但是，我区的旅游管理体制仍然遵循高度计划经济的模式，这在很大程度上制约了旅游业的进一步提升。可以说，旅游管理体制改革与否已成为我区旅游业持续快速发展的关键问题。一、我区旅游管理体制的发展 旅游管理体制是随着旅游业的发展和不断适应其需要而逐步形成和发展起来的。改革开放前，为适应对外友好接待的需要，旅游管理体制由旅游与外事统一管理。一、我区旅游管理体制的发展 旅游管理体制是随着旅游业的发展和不断适应其需要而逐步形成和发展起来的。改革开放前，为适应对外友好接待的需要，旅游管理体制由旅游与外事统一管理。一、我区旅游管理体制的发展 旅游管理体制是随着旅游业的发展和不断适应其需要而逐步形成和发展起来的。改革开放前，为适应对外友好接待的需要，旅游管理体制由旅游与外事统一管理。
改革开放后，旅游业发展迅速，旅游与外事统一管理已不适应旅游发展的需要。国家提出，旅游体制改革的核心是实行企业化。为此，1984年11月，石景山区经济开发总公司在我区成立，后更名为石景山区旅游服务公司。属集体所有制企业，隶属于石景山区规划经济委员会。通过旅游企业，我区开始对旅游进行企业化管理，形成了接待与管理相结合的旅游管理体系。随着旅游业的进一步发展，旅游业已经完全脱离了涉外事务，成为一个独立的经济产业。1990年，旅游管理体制出现新变化：我区成立石景山区旅游管理办公室，1994年更名为石景山区旅游管理局，负责全区旅游产业管理和旅游管理工作。是一家自给自足的机构。，与石景山旅游总公司联合办公。后来国家提出“改革旅游管理体制的关键是政企分开”。为此，我区旅游局与旅游局脱钩。2001年，石景山旅游局在我区成立，是部门级行政单位。至此，旅游局作为我区旅游主管部门，真正开始对全区旅游业实施行业管理，旅游管理工作全面展开。二、从我区旅游管理相关制度的问题看。1、旅游管理的局限性。随着我区旅游业的进一步发展和旅游消费者对产品质量要求的提高，权益保护意识的增强，各方对旅游管理工作的要求也在不断加强。真正开始对全区旅游业实施行业管理，旅游管理工作全面展开。二、从我区旅游管理相关制度的问题看。1、旅游管理的局限性。随着我区旅游业的进一步发展和旅游消费者对产品质量要求的提高，权益保护意识的增强，各方对旅游管理工作的要求也在不断加强。真正开始对全区旅游业实施行业管理，旅游管理工作全面展开。二、从我区旅游管理相关制度的问题看。1、旅游管理的局限性。随着我区旅游业的进一步发展和旅游消费者对产品质量要求的提高，权益保护意识的增强，各方对旅游管理工作的要求也在不断加强。
旅游管理的主要任务和目标应该是：规范、监督和检查旅游市场，优化旅游环境，提高旅游服务质量，保护旅游者合法权益。但是，作为我区旅游管理的主体，旅游局越来越显示出其管理的局限性。这突出表现在：（1）管理缺乏综合性。旅游是一个综合性行业，涉及的行业很多，每个行业都有一个主管部门。每个主管部门都有自己的管理职能，旅游局不能接管其他部门的管理职能。因此，旅游业的管理很难做到全行业综合管理。不管理的地方，往往会形成“死角”，成为制约旅游业发展的“瓶颈”。（2）管理缺乏权威。旅游业是一个新兴行业，旅游法律法规不健全。旅游管理缺乏强有力的法律法规支持，影响了旅游管理的权威性。另一方面，旅游局在政府序列中与被监管单位处于平行位置，无法实现必要的限制。（3）管理缺乏一致性。游客对旅游局工作的要求往往超出旅游局的工作范围职能，使得旅游局的职能履行与既定职能不一致，导致管理不到位。旅游市场出现制售假冒伪劣产品，“宰客”，处理“黑车”、“黑导游”等问题时，人们一般不找相关管理部门，而总是找旅游局。旅游局觉得责任大，权力小。2、旅游管理系统的问题并不难看。因此，我区旅游管理的要求与区旅游局履行的职能存在一定差异。这主要是由于我区旅游管理体制存在问题，主要表现在两个方面：（1）权属分散，无法协调。
我区旅游产品以风景名胜、文物古迹为主，主要产品行政隶属于文化、园林、国资等部门。由于旅游局缺乏综合管控措施，行业管理和行政约束能力十分薄弱，出现了诸多管理空白。加之利益关系的影响，很多旅游产品被人为划分，旅游资源的整体开发和旅游产品的整体设计难以进行。一些龙头旅游产品长期处于投资低、包装粗、效率低的起步阶段，导致旅游业缺位。综合竞争力。(2） 政企不分，商企不分。我区部分旅游景区资产管理并未脱离政府公共管理。承担的职能包括社会福利服务和市场服务。商业和企业之间没有区别。政府对企事业单位的直接干预没有根本改变，国有企事业单位无法成为完全的市场主体。这在一定程度上阻碍了他们的发展。应该认识到，旅游业是市场化程度高、社会属性强、公共产品比重大的综合性产业。除了核心的旅游业，旅游配套产业分布于多个行业领域，政府亟需发挥宏观引导和调控作用。同时，我区旅游业正处于向市场经济转型的过渡期。行业定义不明确，行业组织不健全。急需规范和完善，尤其是政府的干预。旅游业市场化进程需要突破传统管理模式的种种限制，选择与之相适应的旅游管理体制。我区旅游业正处于向市场经济转型的过渡期。行业定义不明确，行业组织不健全。急需规范和完善，尤其是政府的干预。旅游业市场化进程需要突破传统管理模式的种种限制，选择与之相适应的旅游管理体制。我区旅游业正处于向市场经济转型的过渡期。行业定义不明确，行业组织不健全。急需规范和完善，尤其是政府的干预。旅游业市场化进程需要突破传统管理模式的种种限制，选择与之相适应的旅游管理体制。
在这样的形势下，建立适应大旅游、大产业、大市场需求的旅游管理体系迫在眉睫。三、完善我区旅游管理体制的对策（一）立原则1、政府主导原则 完善旅游管理体制景区旅游管理体制，首先要以政府为主导. 充分发挥政府决策、规划、指导、协调、监督等职能，逐步建立区委、区政府统一领导，旅游部门组织协调，区单位负责分工负责，全区负责的领导体制和工作格局。各政府部门要强化旅游行业意识，协调行动，形成合力。政府领导最重要的是政策领导、规划领导、宏观调控。把更多的精力放在节日活动的更多协调上。2、三权分立的原则，实行管管分离的创新体制。探索推进部分旅游景区管理体制改革，加快旅游企业体制改革和重组。旅游管理部门要参与区域内重大建设项目的论证，建立独立完整、能够独立运作的管理体系，使旅游管理深入基层，扩大旅游管理的广度和深度。@3、切实深化原则，建立行之有效的旅游管理体制改革领导机制。强化旅游管理职能，增强其权威性和统一性。切实解决旅游部门与其他部门的跨职能、多头管理问题，理顺旅游管理体制。按照“全区统一规划、属地管理、部门行业引导、独立企业经营”，逐步建立了科学合理、协调运作的旅游管理体系。
要求管理具有权威性并能形成实践 实践表明，实现“大管理”必须实现从单一部门管理旅游向相关部门联合管理旅游的转变。当前，旅游管理的主要任务和目标是规范旅游市场。由于旅游业的综合性和支撑性，产业的性质导致了产业跨度大、行业界限模糊。因此，旅游市场管理涉及的管理部门较多，旅游管理部门不能接管其他管理部门的职能。因此，对旅游市场的有效管理必须是联合管理。旅游行业的特点也决定了旅游管理是一项社会系统工程，而行业管理并不是排他性的管理。必须正确处理旅游部门管理与相关部门管理的关系。这就要求所有相关部门都要处理好本部门的旅游方面的工作。旅游业的管理应该是自己的事。有必要了解旅游、责任、检查和评估。只有这样，才能形成高效的旅游管理体系。这就要求所有相关部门都要处理好本部门的旅游方面的工作。旅游业的管理应该是自己的事。有必要了解旅游、责任、检查和评估。只有这样，才能形成高效的旅游管理体系。这就要求所有相关部门都要处理好本部门的旅游方面的工作。旅游业的管理应该是自己的事。有必要了解旅游、责任、检查和评估。只有这样，才能形成高效的旅游管理体系。
同时，发展旅游业，不仅要注重管理，更重要的是要建立促进发展的机制。因此，要理顺旅游管理体制，促进旅游业的发展，除了要充分发挥旅游局的行政职能外，建立一个高水平的旅游产业发展组织应该说是更理想的管理形式。（1)总体思路旅游产业综合促进机构重在推动发展，不局限于管理，而是要变以前的管理协调为发展协调。该机构超越各部门的隶属关系，直接到区委，区政府负责。旅游局作为政府主管旅游的行政部门，对本地区旅游业进行行业管理，重点管理与旅游直接相关的星级酒店、旅行社、旅游景区、导游等。 . 与其他行政部门有关的旅游管理工作通过本机构进行协调，建立各部门联合管理机制。（2）主要职责是协调旅游产业与其他产业，实现旅游经济与其他经济的深度结合，充分发挥旅游产业的带动作用；按照发展“大旅游”，在饮食六方面积极引导和交流，住宿、交通、旅游、娱乐、采购，配合有关部门协调组织各要素的良好开发和管理；协调旅游与文化、园林、交通等单位的关系，形成各方和谐、左右为重、内外相通的旅游发展新格局；会同旅游相关部门协调解决旅游市场管理的重叠和“真空”问题，督促检查各相关部门各负其责，共同管理旅游市场。并配合有关部门，协调组织好各要素的开发和管理；协调旅游与文化、园林、交通等单位的关系，形成各方和谐、左右为重、内外相通的旅游发展新格局；会同旅游相关部门协调解决旅游市场管理的重叠和“真空”问题，督促检查各相关部门各负其责，共同管理旅游市场。并配合有关部门，协调组织好各要素的开发和管理；协调旅游与文化、园林、交通等单位的关系，形成各方和谐、左右为重、内外相通的旅游发展新格局；会同旅游相关部门协调解决旅游市场管理的重叠和“真空”问题，督促检查各相关部门各负其责，共同管理旅游市场。
科学运用市场调整，深化改革，实行有效的管理体制，是石景山区旅游产业亟待解决的问题。解决这些问题，需要依靠以市场调节为基础、政府管理为辅的运行机制，由碎片化的管理模式向规模化经营转变。成立旅游资产运营公司（简称：旅游投资公司）是解决这一问题的较好途径。成立专门从事旅游资产管理的旅游资产运营公司，代表政府统一管理旅游资产，行使投资人职责，以资金为纽带，理顺投资关系，进行产权管理。彻底打破“自有土地”经营模式，实现资产管理、人员管理、管理相结合。（1）设立旅游公司的总体思路是，行使政府对旅游资产的所有权，将部门与管理权限分开景区旅游管理体制，实现政资组织分离和政企机构分离。
对政府而言，要构建责任明确的产权主体，形成产权溯源机制；对企业来说，就是要构建一个集中统一的一、国有独占“老板”。区内各旅游企事业单位拟开发的国有资产和资源资产，由旅游资产经营公司管理。旅游资产经营公司建立适应市场经济的现代企业制度，建立一个履行投资人职能、履行投资人责任、负责旅游资产保值增值的统一组织机构。负责具体操作。管理模式主要采用“两级”模式，即旅游资产经营公司直接将旅游资产授权给一些企业集团或大型企业经营，形成“旅游管理机构-企业”的二级管理模式。 ”。（2） 主要职责：旅游公司作为投资方，依法享有资产收益、重大决策和管理人选任三项权力和责任。主要职责是：制定旅游资产经营战略，结构调整方向和投资发展规划编制旅游资产经营预算；选任和更换旅游资产经营主体的董事、监事和财务负责人；评估旅游资产经营主体的经营业绩，决定旅游资产经营主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。（ 3） 工作重点是建立多元化的旅游开发项目投资体系。在政府集中财力建设公共服务的同时，促进旅游产业发展的规划项目将市场化——以特许经营、转让、承包等方式吸引社会，通过民营企业、民间组织等的资金投入，鼓励社会各界关注和投资旅游建设，
建立健全有效的公司治理结构，严格控制投资者履行股东责任，加强对所有者的激励和约束。大力培育和发展要素市场。<@3、 合理转让旅游资源经营权。我区的一些旅游景区资源很好，但由于体制原因，经济效益并不理想，不仅影响景区本身的发展，也给景区财政带来负担。解决这一问题，合理流转旅游资源经营权是一种切实可行的改革方法。旅游经营权转让是在所有权不变的前提下，经营权与经营权分离的一种经营模式。改革现行管理体制和运行机制，以现代企业制度转变计划制下的生产方式。旅游资源经营权转让的实质是在保持资源可持续发展的基础上，使具有旅游开发价值的资源进行市场化运作。这是在现行与传统旅游开发管理体制和运行机制进行改革和三权分立时探索的一种方法。这项工作涉及政策性强、影响面广、时间跨度大，关系到广大旅游工作者的切身利益。因此，在实施过程中一定要慎重。为了做好这项工作，必须解决以下问题：一是转让的合法性；二是转移程序的规范性；三是转让过程中的公证；四是移交后的实施和监督。
针对以上问题，必须做到以下几点。（1） 制定允许经营权转让的政策。当财力不能满足资源保护和开发建设所需的资金时，仅靠行业自身的力量来保护和开发旅游资源是非常困难的通过经营权转让，可以拓宽投融资渠道，加快基础设施建设，引进先进的经营方式和专业人才，增强市场竞争意识，规范经营行为，建立新的管理体制和运行机制。符合市场经营发展。这不仅有利于发挥旅游景区资源的积极作用和有效保护，也有利于地方经济的发展和旅游业的发展。因此，经营权的转移值得肯定，可以以谨慎的态度制定相关政策。试点和再推广。（2）定义旅游资源的类别和层次。旅游资源内涵丰富，涉及森林景观资源、人文历史、旅游项目、酒店、餐饮、娱乐设施等。旅游的种类很多资源、经营权 转让过程中没有一刀切，属于历史文物、自然保护区等的资源，受国家明确保护，严禁通过旅游开发转让经营权。对于一般旅游资源（非重点保护对象），可通过招商引资等方式转让经营权，加快景区开发建设。但不宜转让整体资源经营权，而应转让项目、景区、景区以降低风险。（3）规范经营权转让。目前，一些地方旅游资源管理权转让不规范，转让行为随意，缺乏规范指导，造成变相占领等问题国有资产，损害原经营者利益，
因此，要真正做好经营权流转工作，必须把握以下几点：一是实行分级管理、分类指导，制定具体审批制度，确保流转程序合法化；经营权转让必须坚持公开、公平、公正的原则；第二，经营权的转让必须签订规范、严谨的合同，明确各方的责任、权利和利益；第三，在经营权转让过程中，必须对企业和个人进行投资经营资格审查，审查其资产实力、投资实力、管理水平和专业发展建设水平等。4、 完善酒店业管理制度。目前，我区有主要宾馆饭店12家，区内宾馆饭店营业收入约占全区旅游经济收入的17%。但实际上，这些收入中实际由旅游接待产生的比例较小，大部分是通过接待各类会议（主要是行政、事业单位和内部会议）获得的。此外，大多数酒店和餐厅都处于亏损状态，市场也不是很活跃。四星级以上建设的酒店仅有2家，难以满足高层次游客的需求。从根本上看，我区酒店大部分是国有企业，这些都与政府密不可分。在当今市场经济条件下，这一制度难以适应现代企业制度的要求，其制度亟待完善。为此，要充分发挥旅游产业综合促进机构的作用，加快酒店资产市场化进程，引导形成酒店产业集群。加快酒店产权和经营权市场化进程，科学引导建设投资，逐步转变单一的经营模式，推动酒店业向多元化、品牌化发展，努力实现我区酒店业资产规模、经营规模集团化、管理专业化、人才专业化、
而开放的理念将推动我区酒店业的发展更加理性化、品牌化。（2） 转变经营策略。我区酒店业在以上经营比较原始，比较单一，个性化、品牌化的发展战略还没有建立起来。区域内的酒店一般在一个水平同质化，经营上急需转向差异化战略，引导酒店经营者立足大局，立足长远利益，加强业态等战略要素差异化建设，资本、产品、市场、技术、人才、制度、管理和文化，逐步培育本土酒店的核心竞争力和持久影响力。（3）转变增长方式目前，我区酒店业的市场竞争非常激烈，我区酒店业还多处于规模化、单一业主的初级阶段、单一管理、一一建设、细分，长期以来，星级酒店被用来衡量产业规模和产业，结构和产业绩效方法也受到市场的影响，酒店管理公司逐渐成为一种时尚的发展模式，以星级酒店为核心理念的数量增长模式正逐渐转变为以品牌建设为核心理念的质量增长模式。转变增长方式 目前，我市酒店业市场竞争十分激烈。我区酒店业还大多处于规模化、单一业主、单一经营、一对一建设、细分化的初级阶段。长期以来，星级酒店被用来衡量产业规模和产业。结构和行业表现方式也受到市场的冲击，酒店管理公司逐渐成为一种时尚的发展模式。以星级酒店为核心理念的数量增长模式正在逐步向以品牌建设为核心理念的质量增长模式转变。. 转变增长方式 目前，我市酒店业市场竞争十分激烈。我区酒店业还大多处于规模化、单一业主、单一经营、一对一建设、细分化的初级阶段。长期以来，星级酒店被用来衡量产业规模和产业。结构和行业表现方式也受到市场的冲击，酒店管理公司逐渐成为一种时尚的发展模式。以星级酒店为核心理念的数量增长模式正在逐步向以品牌建设为核心理念的质量增长模式转变。. 我区酒店业还大多处于规模化、单一业主、单一经营、一对一建设、细分化的初级阶段。长期以来，星级酒店被用来衡量产业规模和产业。结构和行业表现方式也受到市场的冲击，酒店管理公司逐渐成为一种时尚的发展模式。以星级酒店为核心理念的数量增长模式正在逐步向以品牌建设为核心理念的质量增长模式转变。. 我区酒店业还大多处于规模化、单一业主、单一经营、一对一建设、细分化的初级阶段。长期以来，星级酒店被用来衡量产业规模和产业。结构和行业表现方式也受到市场的冲击，酒店管理公司逐渐成为一种时尚的发展模式。以星级酒店为核心理念的数量增长模式正在逐步向以品牌建设为核心理念的质量增长模式转变。. 结构和行业表现方式也受到市场的冲击，酒店管理公司逐渐成为一种时尚的发展模式。以星级酒店为核心理念的数量增长模式正在逐步向以品牌建设为核心理念的质量增长模式转变。. 结构和行业表现方式也受到市场的冲击，酒店管理公司逐渐成为一种时尚的发展模式。以星级酒店为核心理念的数量增长模式正在逐步向以品牌建设为核心理念的质量增长模式转变。.
这一变化将大大加快我区酒店业向专业化经营模式转变的速度，使我区酒店逐步进入资本运作、网络营销、质量标准、集中采购、资源共享、人才激励、品牌建设、连锁经营、战略管理的集团化发展阶段。（三）配套工作1、加强旅游协会功能。在大旅游指导思想下建立新的旅游管理体制后，新的旅游管理体制将更加适应旅游协会的要求。旅游业的全面发展，有利于旅游业发挥多种功能，政府对旅游经济实行间接管理。因此，政府直接干预旅游企业的经营活动是没有必要也不可能的。此时，旅游协会需要履行一些政府职能。政府通过行业协会的桥梁和辅助作用，对区内旅游业实施间接管理。因为，在市场经济条件下，行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会和政府机构既是外部的，也是内部的，行业协会所代表的企业的共同利益是相对超脱和公平的。很多政府不便解决的问题，可以由行业协会来协调或解决。这是一种行之有效的方法，经过多地区实践证明。2、加大政府支持力度。政府应主要从人事、资金、政策等方面支持旅游体制改革。一是成立旅游产业发展委员会，成立旅游资产运营公司，需要人才的注入。没有人力，再好的改革方案也难以实施。目前，我区旅游局只有8名工作人员，但负责全区100多家旅游企业的行业监管、业务指导、规划开发、资质审查、星级评定、岗位培训、纪念品等工作。许多职能，例如开发，严重人手不足。
进行体制改革，充足的人员是重要的保障；其次，还需要资金支持。根据《北京市旅游管理条例》：区、县人民政府根据本地区旅游发展需要，设立旅游发展专项资金。我区每年的旅游发展专项资金为50万元，与其他区县相比偏小，与我区旅游支柱产业地位不符。如果要彻底改革旅游体制，需要更多的资金支持；第三，制定适当的政策是确保改革的前提。《关于推进旅游管理体制改革的意见》，《促进区域合作，实现我区旅游业相互鼓励、共同拓展市场、快速发展的目的。13
