本报记者 石健 北京报道
近一周以来，Wind数据显示，城投债现券交易规模达到2615.41亿元，较前值增加153.72亿元，尤其是城投债5年期及以下的到期收益率大部分下行。针对利率下行的原因，江苏徐州某城投公司负责人向《中国经营报》记者透露，“其中一方面原因与前不久国务院发布的文件有关。防范化解地方政府债务风险的财政事权划归省级，这意味着城投过去的债务风险由市县一级上调至省级负责，在一定程度上提升了城投的信誉度。风险降低了，自然城投的发行成本有所降低。原来成本在7.5%的城投债，未来成本可能将降至4%以下。”
本报记者注意到，近日，国务院办公厅发布了《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（以下简称《意见》），清晰界定省以下各级财政事权，予以各省政府、省一级财政应有的支持。随着债务风险由省级政府总负责，未来城投信用评级或实现实质抬升。
利好城投整合
《意见》提出“坚持省负总责、分级负责”“合理划分省以下各级财政事权，规范收入分享方式”“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责”。
不少业内人士认为，此次《意见》解决了三个问题：一是事权和支出责任的划分与调整；二是收入分配方面，包括收入的划分和转移支付的完善；三是规范财政管理，包括开发区、省直管县、“三保”地方政府债务等。以往城投债务风险由所在的市县本级来承担，但是随着债务风险责任上移，未来省级政府将发挥更大作用。
一位市级财政局的相关负责人告诉记者：“尤其对县级区域来说，当地基本只有一家或者几家的城投，加之‘红橙黄绿’区域的划定，基本上一个区域的风险近乎相当。但是，随着省级负责地方债务风险化解之后，各个地市乃至县区之中，存在着很大的风险差异，这就要求省级政府不仅要做好总负责工作，更要做好监督工作，尤其是对隐性债务情况比较严重的地区加强监测。其实，此次权限的重新划分，也从一定程度上降低了城投债违约情况的发生。”
与此同时，对诸多市县级的政府而言，本级政府将减轻一定的负担，集中更多精力用于区域建设和发展。
此外，在前述财政局负责人看来，此次《意见》的颁布将打破城投的区域发展壁垒，通过拓展区域，实现可持续发展。“以往城投的固有属性逻辑是‘一级政府一城投’，城投比较注重属地投资原则，很多基础设施建设和产业投资基于本地开展。比如近几年流行的新能源汽车产业，基本上是本地的新能源汽车产业流入当地的城投产业园区。但是，在省一级加大地方财政统筹力度、更加灵活地划分财权与事权后，区域内的城投平台将迎来新一轮的整合。如由省一级成立专门的开发平台，与项目所在地的城投进行合资合作、共同开发。比如乡村振兴、城市更新以及碳达峰、碳中和项目等。这对推动地方项目建设而言将是利好消息，可以强化地方城投实施具体项目的职能，同时某种程度上也会削弱地方城投的融资职能。”
近年来，城投整合一直是行业内较为关注的话题。曾参与城投整合的福建某县级城投公司负责人告诉记者：“以往的城投整合都是区域内的整合，或者市县之间实现‘大鱼吃小鱼’，但是，对于一些问题，实际上很难通过区域内进行厘清。比如资产问题，整合的城投和被整合的城投之间不可能完全业务重合，这导致有些资产成为无用资产。但是，如果扩大到省一级，那么城投整合的范围就大幅扩展，集团化运作的趋势将大幅增加，从一定程度上减轻了市县因城投整合而引发的负担。”
此外，随着债市整体收紧，“资产荒”情况有加剧的趋势，争抢优质城投债也成为近期行业新动态。对此，兴证固收研究分析师黄伟平认为，从长期来看，此次《意见》出台有利于降低区域整体信用风险，给城投债市场整体带来正面的影响，尤其更利好优质省份的弱区县城投债。对优质省份而言，这一政策将使其省内弱资质城投平台得到更大程度的财政支持，在当前“资产荒”背景下，有利于进一步对其收益进行挖掘。
AA融资有望“减压”
记者注意到，《意见》中还提到“兜底线、促均衡、保重点”。对此，有业内人士认为，“从去年开始，防范化解金融风险成为各级政府的一项重点工作，不发生城投违约导致的系统性金融风险更是底线中的底线。此次政策出台，有利于对冲弱资质地区地方财力的下降，强化省内救助倾斜意愿，降低实质性违约风险。从市场的角度看，未来城投分省抱团的趋势大概率将保持延续，优质省份的关注度将继续提升。”
今年上半年，AA级城投普遍存在发债难、融资难的情况。江苏某AA级城投公司融资部负责人认为，“此次《意见》的出台，会从一定程度上缓解AA级城投的压力。比如省级政府对本地区债务风险负总责，其实就是从一定程度上承接了地方的债务风险。一般来说，省级政府的主体信用还是相对较高的，相比较AA级城投发债需要AAA级平台担保，省级政府总负责后，风险还会降低。”
记者注意到，由于AA级主体信用评级较低，导致其融资的成本较高。该融资部负责人举例说，“以往AA级城投发债利率可能要达到7.5%甚至更高，才能发债成功，发行成本已经逼近非标准化债券。但是，如果AA级的城投未来信用评级实质上相当于AA+级，那么成本也会降下来，可能在3.5%至4.5%之间就可以发行成功，从一定程度上抬升了城投的主体信用评级。”
从2021年开始，城投债已经在不同行政级别之间出现分化。一位从事城投融资的业务人员说：“比如财政较弱的省份中，AAA级城投债还能保持净融资流入，而中低评级尤其是AA级的城投债净融资则为负。就省级而言，国家级或者省级的园区的城投债利差会收窄，但是AA级或者县区级的城投债则会利差走阔。未来，随着《意见》的落地，分化趋势将缩小。”
值得注意的是，此次《意见》也提到了将对基层支出责任减负。对此，有业内人士认为，此前的政策已经为此次《意见》出台奠定了一定的宽松环境，如交易所4月底对主体信用评级低于AA（含）的城投平台申报公司债的约束边际放松。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》政策指引出台后，未来经济发展动能强、地区重要性高的区县级城投平台或将明显受益。
对此，广发证券研报展望认为，在《意见》指导下，城投债可能发生两方面变化：一方面，区县城投的融资意愿可能下降，城投债供给进一步减少。自2022年以来，区县城投债净融资相比2021年同期持续下降，其背后可能是发行政策的收紧。而省以下财政体制改革，核心是理顺省以下各级政府的财权和事权关系，并且要求省内资源合理分配，加大对弱地区的支持，这可能使得区县财政资金缺口减小，其依靠债务融资的意愿降低，从根本上改变区县城投债的扩张。另一方面，城投债省间分化可能进一步加剧，省内分化或将减小，可能相对利好强区域的弱城投。《意见》强调以省为单位健全财政债务管理，未来省份之间由于经济基本面和债务管控能力的差异可能导致估值分化加剧。
但是在采访中，中证鹏元分析师也表示，对资质较弱的AA级城投来说，主动等政策不能够解决实质问题，还需要通过提升自身融资能力、优化融资结构来解决问题。“省级政府帮助市县化解债务风险，降低债务负担。施行的办法即开源节流和变现资产，开源节流意味着政府要压缩非必要开支。变现资产则意味着我国地方政府面临的债务负担较重，但地方政府拥有的资产体量也较大，可以通过发行REITs、资产证券化和国企重组上市等市场化方式降低债务负担。”
